一直试图“绕开”矛盾的《社会保险法》又一次被逼到了墙角。《社会保险法》草案将于今年10月送交全国人大常委会四审。据知情人士透露，因为某些因素，原定今年6月上会审议的《社会保险法》一再错过6月、8月的审议机会，不过，按照全国人大常委会立法计划，如果10月上会审议，该法年内有望出台。据上述知情人士透露，各方争议主要集中在如何提高统筹层次、社会保险费征缴体制以及公务员和参照公务员管理的事业单位工作人员是否纳入社会保险体系。

 《社会保险法》有基本大法之称，是一部涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，关乎每个公民的福祉保障的法律。但是，从《社会保险法》1994年列入国家立法规划算起，在立法路上已经迂回跋涉了16年。

“假设《社会保险法》明天就出来，我们就应该欢欣雀跃？”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，立法应该是把制度往前推一步，而现在 “连一寸都没有”。郑秉文担心的是，对于有些惯性形成的制度，如果不借此次立法的机会进行改革，很可能成为我国社会保障制度的“框”，成为以后进一步改革的障碍。郑秉文认为，目前的《社会保险法》草案仍然面临提高统筹层次和社会保险费统一征收两大难题。

怎么提高统筹层次？

“三审稿在力所能及的范围内取得了一定进展，对国务院授权并另行规定的条款数量降到了最低限度，这些地方都是目前最难啃的‘骨头’，也是部门之间博弈最为激烈的结合部。”前述知情人士表示。

按照目前的《社会保险法》草案，基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。 “而怎么提高统筹层次，是制度建设的关键。”郑秉文表示，“可以说，几乎一切（社保）制度缺陷，都是统筹层次太低派生出来的。”“现在社保基金的钱都分散在地方，两千多个市、县单位在管理，如果放开市场化投资，必乱无疑。所以现在只能管死，存银行或者买国债。”据郑秉文介绍，2009年全国社保基金累计余额约1.93万亿，其中养老保险累计结余1.25万亿，平均收益率仅2%左右。统筹层次不提高，社保基金的投资方式就无法改革。而改革投资体制的目的在于提高社保基金收益率，让社保基金的投资回报率起码能够跑赢CPI，实现保值增值。

但是，就提高养老保险统筹层次而言，主要障碍在于社会统筹和个人账户相结合的制度中，社会统筹账户与外部社会经济环境的矛盾。“当统筹层次提高的时候，将会导致不同地区的利益失衡。”郑秉文表示，发达地区与不发达地区经济发展差异很大，由于人口往发达地区流动，导致了社保基金的严重不平衡，在这种情况下，统筹层次越高，经济发达地区积极性反而越低。

郑秉文建议，要想彻底解决提高统筹层次的问题，社保基金有必要像银行一样，试行记账式大账户模式。所谓记账式大账户，就是将雇主和雇员的缴费全部划入个人账户，也就是说将目前社会统筹的部分和个人的部分全都划入个人账户，相当于一个银行账户。做到统一账户，交多少，拿多少，加上事先承诺的利率，清清楚楚。“这才是保证我国社保制度能够提高统筹层次的根本办法。”